摘要：郡县制，是中国古代继宗法血缘分封制度之后出现的以郡统县的两级地方管理行政制度。是在中央垂直管理地方，地方官员由皇帝直接任免的流官任期制。使地方处在中央的管辖之下，有利于中央集权的加强和国家统一。郡县制标志着官僚政治取代血缘政治，是中国古代官僚制文明形成的基础。

公元前221年，秦王嬴政统一六国，结束了千百年来诸侯分立、割据混战的局面，建立了中国历史上第一个封建王朝。然而，当时的秦朝，疆域“地东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北乡户，北据河为塞，并阴山至辽东”。建立何种地方行政体制管理如此辽阔的疆域成为秦王朝面临的重要的课题。

丞相绾等言：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之。请立诸子，唯上幸许。”始皇下其议於群臣，群臣皆以为便。廷尉李斯议曰：“周文武所封子弟同姓甚众，然後属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止。今海内赖陛下神灵一统，皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制。天下无异意，则安宁之术也。置诸侯不便。”

                                             ——《史记·秦始皇本纪》

秦始皇召集大臣对此问题展开讨论，最终决定采纳李斯的建议，废除分封制，全面推行郡县制。郡县制就是把国家领土划分成很多个郡，郡下设若干个县，由皇帝直接委派郡守和县令来负责治理。早在春秋初期，秦、晋、楚等国往往把兼并得来的土地和灭亡的小国改设为县，作为国君直属的地方行政区域。到了春秋末年，又在新得到的边地设置郡，当时郡的面积要比县大，但地位比县低。后来由于这些地区逐渐繁荣，人口增多，就在郡下划分县，产生了郡县两级地方组织。不过，到秦始皇统一天下之前，郡县的设置均不能算做一项制度，并没有得到全面推广。统一六国后，秦朝实行郡县制，“分天下为三十六郡，郡置守、尉、监”。具体说来，郡县制为两级行政体制。郡是地方最高行政机关。郡的行政长官称为郡守，军事长官称为郡尉，并设郡监主管监察。郡下设县，万户以上县长官称县令，不满万户则称县长。县令（长）主管县内政务，同时设县尉主管军事。汉代县官称令或称长，令﹑长的职责是掌管一县的治安﹑刑讼及赋敛徭役等事。令﹑长之下设丞一名﹐以主文书﹑仓库和监狱。又设尉一名﹐专管武事﹐大县则设左尉﹑右尉各一人。此外，县下设乡，乡下设亭，亭下设里。乡设三老，分别为有秩、啬夫、游徼，分掌地方教化、诉讼、赋税等事务（如图2）。

郡县制结构图

历代政治家、思想家，对郡县治理体系表现出高度的认同。如唐代柳宗元评论秦的速亡时说，秦“失在于政，不在于制”，并认为“今国家尽制郡邑，连置守宰，其不可变也固矣”，意指并不是因为郡县制导致了秦的灭亡，郡县制是不可动摇的。明末清初的思想家顾炎武也说：“封建之废，非一日之故也，虽圣人起，亦将变而为郡县”，明确指出郡县制的形成是不以人的主观意志为转移的。郡县治，天下安。秦汉以后，实现大一统国家的治理方式，是历代统治者追求的治理目标。“事在四方，要在中央。”大一统的政治基础是“要在中央”的中央集权，其核心正是郡县体系。“天下事莫不起于州县，州县理则天下无不理”，中国古代自上而下、自下而上的互动治理过程，积累了丰富的治理经验，将这些治理经验转化为当今中国的治理优势，对于今天我们坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。